一、底特律破產(chǎn)之殤及其啟示
2014年7月18日，美國底特律市根據美國《破產(chǎn)法》向美國聯(lián)邦法院申請破產(chǎn)保護，背負近200億美元沉重債務(wù)的底特律市或將成為美國歷史上最大的申請破產(chǎn)保護的城市。
底特律之所以提出破產(chǎn)保護，主要在于其財政狀況惡化已經(jīng)無(wú)法挽回，緊急接管程序無(wú)助于改善底特律的債務(wù)危機和破產(chǎn)風(fēng)險，底特律面臨巨大的長(cháng)期債務(wù)負擔、持續的財政赤字壓力和嚴重的流動(dòng)性危機等困難。
1.底特律破產(chǎn)之殤
(1)產(chǎn)業(yè)空心化是底特律沒(méi)落的最根本原因。底特律以大企業(yè)為龍頭、通過(guò)大規?；A設施、辦公設施等刺激增長(cháng)的戰略，這種大業(yè)和基礎設施先行的模式，違反了城市多元化的本性，使底特律依賴(lài)單一的汽車(chē)產(chǎn)業(yè)。當汽車(chē)產(chǎn)業(yè)大廈集群空心化之后，大廈倒塌是時(shí)間問(wèn)題，金融危機則推了一把這棟搖搖欲墜的大廈。
(2)與產(chǎn)業(yè)空心化相伴的城市人口減少是底特律破產(chǎn)的要素根源。
(3)底特律財政高度依賴(lài)汽車(chē)工業(yè)以及財政政策的非審慎性是底特律破產(chǎn)的財政根源。由于汽車(chē)工業(yè)的空心化導致底特律財政收入極大惡化，而通過(guò)提高稅率和新設稅目使得底特律成為密西根州稅負最高的城市，加速了中產(chǎn)階級的遷出，財政收入狀況進(jìn)一步惡化，而持續的債務(wù)本息支出，最后使得收支狀況難以維系。
2.底特律破產(chǎn)的啟示
(1)新舊主導產(chǎn)業(yè)的更迭是經(jīng)濟結構轉型的必然，固守舊有模式對經(jīng)濟發(fā)展而言是危險的，結構升級是避免破產(chǎn)的最基礎支撐。
(2)財政收入嚴重集中在某個(gè)領(lǐng)域是具有重大隱患的。
(3)財政收支審慎性是財政可持續發(fā)展的基礎。
(4)城市發(fā)展的核心支撐是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和有效就業(yè)，產(chǎn)業(yè)、城市、經(jīng)濟和社會(huì )應該協(xié)調發(fā)展。
(5)中央政府應該摸底地方政府的財政狀況和財政風(fēng)險，及時(shí)有效整治地方財政風(fēng)險。
二、中國地方政府債務(wù)問(wèn)題現狀
2013年12月30日，國家審計署發(fā)布了《全國政府性債務(wù)審計結果》公告。該公告顯示：截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務(wù)20.69萬(wàn)億元，負有擔保責任的債務(wù)2.93萬(wàn)億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)6.66萬(wàn)億元。三者合計達30.27萬(wàn)億元。從負債率來(lái)看，截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務(wù)余額與當年GDP(518942億元)的比率為36.74%。
三、中國地方政府債務(wù)問(wèn)題的原因
1.經(jīng)濟體制因素
(1)分稅制的影響：財權與事權不對稱(chēng)
自1994年我國實(shí)行分稅制財政體制以來(lái)，中央與地方政府之間便形成了一種財權向上集中、事權向下分解的體制。在此情況下，各級地方政府的財政收入不斷下降，越來(lái)越依賴(lài)于上級政府的財政補助。盡管地方政府沒(méi)有足夠的財政收入，但是它們承擔的責任卻是硬性的，而且任務(wù)艱巨，像農村義務(wù)教育經(jīng)費、糧食補貼等主要依靠地方財政支出，這種財政分權特征客觀(guān)上造成了在地方政府支出責任相對增加或不變的情況下，收入權利卻相對降低，從而形成財政收支缺口，成為地方政府舉債的直接誘因。
(2)轉移支付制度的影響：地方還債責任
向中央轉移我國轉移支付制度的一大特點(diǎn)是轉移支付在財政支出中比重高，地方財政支出依賴(lài)轉移支付的程度高，且越往下層政府，依賴(lài)性越高。中央政府主要通過(guò)轉移支付彌補地方政府收入和支出之間產(chǎn)生的缺口?？v向財政不平衡引起的地方政府對轉移支付的依賴(lài)會(huì )加大地方政府對中央政府的救助預期，從而使地方的財政無(wú)紀律行為和借債增加。作為主要轉移支付方式的稅收返還制度在設計之初就對地方政府既得利益和討價(jià)還價(jià)能力最大限度予以承認。
(3)預算管理制度的影響：透明度低，提高了借債監管成本
我國的預算管理制度與現代政府預算制度“公開(kāi)性、完整性、可靠性、年度性、統一性”的要求還有很大差距。
2.政治制度因素
(1)GDP主導下的政治激勵制度使地方政府大量舉債
我國特殊的官員選拔體制決定了對地方官員而言最重要的是獲得中央政府的認可和提拔。
一方面，以經(jīng)濟績(jì)效特別是GDP增長(cháng)為主要特征的政治激勵激發(fā)了地方官員發(fā)展地方經(jīng)濟的熱情。另一方面，對于地方財政收入和各種“軟硬件”資源的控制能力使得地方政府主動(dòng)加大基礎設施投資和招商引資來(lái)“助推”地方經(jīng)濟增長(cháng)。于是在面臨現實(shí)轉移支付額度約束和稅收收入約束下，通過(guò)變相借債或變通融資加大財政支出就成為地方政府的理性選擇。
(2)官員任期較短且缺乏有效的債務(wù)審查機制，難以制約地方過(guò)度借債
官員任期短且變動(dòng)頻繁，導致地方官員的短期財政機會(huì )主義行為，傾向于將借債成本轉移給繼任者，從而降低了自身的借債懲罰成本，借債成本和收益的非對稱(chēng)性助長(cháng)了當期地方政府的短期行為，傾向于過(guò)度借債和過(guò)度支出。并且，我國尚未形成嚴格、全面的官員離任時(shí)債務(wù)審查制度，也沒(méi)有建立相應的追償機制，這都使得地方官員向后任轉移過(guò)度借債成本成為可能，從而自身免于承擔借債懲罰成本。在這種模式未根本改變的情況下，每一任地方政府作為“理性人”，都會(huì )本著(zhù)這樣的思路，享受借債帶來(lái)的好處，同時(shí)將借債膨脹的成本轉移給后任。
(3)不同區域、地域之間的惡性競爭加劇地方政府的借債負擔
各級政府為了加快經(jīng)濟建設的步伐，進(jìn)行大規模的基礎設施建設和招商引資采取了不斷借債的措施，使經(jīng)濟建設狀況不斷改善的同時(shí)，不同地區間的債務(wù)問(wèn)題也不斷涌現，各級政府為了趕超其他地區的發(fā)展速度，往往忽視了本地區的收入來(lái)源，導致地方債務(wù)問(wèn)題不斷加深。
同樣，我國地方政府也面臨發(fā)展性財稅政策的內在矛盾，一方面要提供有足夠誘惑力的稅收優(yōu)惠和減免來(lái)吸引民間資本和外資，有時(shí)甚至還通過(guò)財政補貼來(lái)吸引外資;另一方面地方政府還要加大發(fā)展性支出、加大轉型期各種社會(huì )保障等支出，資金矛盾非常尖銳。再加上分稅制本身造成各地收支缺口增加，這些都促使地方政府通過(guò)增加預算外收入、制度外收入以及借債來(lái)緩解上述兩方面矛盾，從而使得地方政府債務(wù)規模不斷膨脹。
四、地方政府債務(wù)對宏觀(guān)經(jīng)濟和經(jīng)濟政策的不良影響
1.綁架財政政策和貨幣政策
中央財政政策和貨幣政策的空間受到限制，松不得也緊不得。特別是貨幣政策，為控制通脹，需要采取收緊的貨幣政策;但顧及地方政府的債務(wù)可持續和還本付息負擔又不能過(guò)緊，尤其是不能簡(jiǎn)單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩定貨幣供應數量和信貸占GDP比為主的改進(jìn)的貨幣主義政策。
2.擠出私人投資和消費
(1)通過(guò)擠占貸款額度擠出投資和消費。為控制通貨膨脹，中央銀行不得不重新祭起信貸規?？刂频氖侄?，但地方政府貸款中的相當部分是不能違約只能展期的，所以會(huì )通過(guò)銀行的信貸配給擠出企業(yè)投資和家庭消費。
(2)推高名義利率。地方政府的過(guò)度負債和開(kāi)支推高通脹和名義利率，增加借貸成本，對投資和消費產(chǎn)生擠出效應。
(3)加重家庭和企業(yè)的納稅負擔。政府不創(chuàng )造財富，只是分配財富。政府的國內債務(wù)是“自己欠自己”，最終不論是地方政府自行還貸還是中央財政救助，“羊毛出在羊身上”，還債的始終是納稅人。地方政府目前欠債越多，未來(lái)家庭和企業(yè)納稅負擔越重。
3.嚴重影響后續投資增速
隨著(zhù)政府主導的“四萬(wàn)億”基礎設施項目陸續完工、商品房投資增速在調控中跌落、通脹常態(tài)化導致的貨幣信貸緊縮行為持續、融資平臺風(fēng)險管理導致地方政府杠桿率降低，中國的基礎設施建設類(lèi)固定資產(chǎn)投資增速將明顯下滑。過(guò)高的投資率逐步演變成通脹、政府債務(wù)膨脹、銀行壞賬上升和經(jīng)濟內生動(dòng)力枯竭，靠擴張的財政頂住經(jīng)濟增速是不可持續的。
4.阻礙經(jīng)濟結構調整
經(jīng)濟結構調整意味著(zhù)政府需要通過(guò)減少稅收和提高工資等，實(shí)現收入在國家與居民之間的再分配，從而提高個(gè)人收入水平，增加消費。但政府財政負擔上升大大壓縮了收入再分配的空間，甚至不利于增加政府在社會(huì )保障等方面的支出。
五、地方政府債務(wù)問(wèn)題的對策
1.加快經(jīng)濟體制改革，健全完善財政體制
轉變地方政府的職能，實(shí)現經(jīng)濟分權，加快經(jīng)濟建設，進(jìn)一步增強可用財力，解決地方政府顯性債務(wù)問(wèn)題。加快基礎配套設施建設，改善投資環(huán)境，促進(jìn)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟和外向型經(jīng)濟的發(fā)展。
2.建立健全地方政府債務(wù)管理體系
有效的信息披露是提高債務(wù)管理效率的前提，可以幫助地方政府避免債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，建立嚴格的信息披露制度的內容不僅包括地方債務(wù)中的顯性債務(wù)，也包括或有債務(wù)、隱性債務(wù)等等。同時(shí)應該實(shí)行嚴格的債務(wù)投資決策責任制。各級地方政府應該建立嚴格的債務(wù)投資決策審核制度，杜絕行政領(lǐng)導隨意取舍的行為，規范貸款資金的運行程序，嚴格核準項目的可行性和必要性。
3.借鑒美、日等發(fā)達國家的地方融資經(jīng)驗
美國、日本等發(fā)達國家的地方政府融資體系都很發(fā)達，地方債務(wù)已經(jīng)成為政府公債的重要內容，隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的加速發(fā)展，像我國等一些新興的工業(yè)化國家需要借助成熟的資本市場(chǎng)的運行模式和經(jīng)驗，在考慮本國經(jīng)濟發(fā)展特點(diǎn)的同時(shí)，汲取發(fā)達國家好的經(jīng)驗，完善本國地方政府債務(wù)融資體系。
4.完善分稅制財政體系，明確中央與地方事權
明確界定政府間的事權劃分，分清償債責任。要合理界定各級政府間的事權與支出職責的劃分，必須按照決策責任與籌資責任一致性的原則，解決目前的事權錯位問(wèn)題。決策主體至少應在原則上對所指定和實(shí)施的公共政策成本承擔起責任。
